CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

DISEGNO DI LEGGE N. 291/A

presentato dalla Giunta regionale,
su proposta dell'Assessore regionale della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio, PACI

il 10 dicembre 2015

Disposizioni urgenti in materia fiscale

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RELAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE

La rimodulazione dell'addizionale regionale Irpef si rende necessaria per dare copertura al disavanzo riscontrato in ambito sanitario.

L'incremento delle aliquote è effettuato ai sensi del combinato disposto dell'articolo 10 dello statuto e dell'articolo 6, comma 1, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, nel rispetto delle maggiorazioni massime e degli scaglioni previsti dalla normativa statale.

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RELAZIONE DELLA TERZA COMMISSIONE PERMANENTE PROGRAMMAZIONE, BILANCIO, CONTABILITÀ, CREDITO, FINANZA E TRIBUTI, PARTECIPAZIONI FINANZIARIE, DEMANIO E PATRIMONIO, POLITICHE EUROPEE, RAPPORTI CON L'UNIONE EUROPEA, PARTECIPAZIONE ALLA FORMAZIONE DEGLI ATTI EUROPEI, COOPERAZIONE INTERNAZIONALE

composta dai Consiglieri

SABATINI, Presidente e relatore di maggioranza, TRUZZU, Vice presidente, COCCO Daniele Secondo, Segretario, SOLINAS Christian, Segretario e relatore di minoranza, BUSIA - COCCO Pietro - COLLU - COMANDINI - CONGIU - DEDONI - OPPI - PITTALIS - ZEDDA Alessandra

Relazione di maggioranza

On. SABATINI

pervenuta il 21 dicembre 2015

La Terza Commissione permanente, nella seduta del 15 dicembre 2015, ha approvato, nella versione del proponente, il disegno di legge n. 291 (Disposizioni urgenti in materia fiscale). Il provvedimento è stato licenziato con il voto favorevole dei gruppi di maggioranza, il voto contrario dei gruppi di opposizione e l'astensione del consigliere regionale Busia.

Il presente disegno di legge dispone l'incremento dell'addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) al dichiarato fine di dare copertura al disavanzo di gestione del settore sanitario con decorrenza dall'anno d'imposta 2015 e fino al termine di vigenza del piano di rientro.

Nel corso della seduta l'Assessore regionale della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio ha ribadito la necessità dell'intervento normativo e la sua diretta correlazione con il piano deliberato dalla Giunta di riorganizzazione e di riqualificazione del servizio sanitario regionale per gli anni 2016-2018, il quale si prefigge l'obiettivo generale di migliorare l'efficienza e la governance dell'intero sistema sanitario assicurando livelli assistenziali di maggiore qualità.

L'Assessore ha inoltre chiarito che l'aumento dell'aliquota base è effettuato ai sensi del combinato disposto dell'articolo 10 dello Statuto speciale e dell'articolo 6, comma 1, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, nel rispetto delle maggiorazioni massime e degli scaglioni previsti dalla normativa statale.

Durante la discussione generale sono state sollevate alcune perplessità sul merito e sulla legittimità del provvedimento, con particolare riferimento al carattere retroattivo della disposizione, alle percentuali di incremento dell'aliquota base e ai relativi scaglioni di reddito.

Nondimeno, considerata l'urgenza di approvare il provvedimento in via definiva entro il 31 dicembre 2015, la maggioranza è addivenuta responsabilmente alla decisione di approvare il testo di legge senza apportare modificazioni, riservandosi comunque di rinviare alla successiva fase in Aula una disamina analitica delle importanti questioni poste in sede di esame del provvedimento in Commissione.

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Relazione di minoranza

On. SOLINAS Christian

pervenuta il 21 dicembre 2015

Il disegno di legge n. 291, recante "disposizioni urgenti in materia fiscale", presenta una pluralità di criticità afferenti ad almeno tre ordini di considerazioni. La minoranza ha richiamato su di esse l'attenzione della Giunta e della maggioranza durante l'esame del testo in Commissione, sollecitando prudenzialmente il ritiro della norma al fine di evitare l'aumento della pressione fiscale sui cittadini sardi e di affrontare in maniera strutturale e sistematica il disavanzo di gestione del settore sanitario.

In primo luogo, la Giunta regionale dichiara nella propria relazione che "la rimodulazione dell'addizionale Irpef si rende necessaria per dare copertura al disavanzo riscontrato in ambito sanitario". Ed invero il primo comma dell'articolo 1 fa esplicito riferimento a tale disavanzo, introducendo altresì come termine di durata della misura fiscale de qua la "vigenza del piano di rientro".

Allo stato degli atti, però, la Giunta regionale non ha trasmesso alla Commissione la puntuale quantificazione del disavanzo sanitario né il "piano di rientro" talché risulta impossibile valutare la congruità e la coerenza delle misure proposte rispetto all'esigenza dichiarata. In tal senso giova preliminarmente ricordare che il piano in parola, la cui fonte normativa risale all'articolo 28, commi 11 e 12, della legge n. 448 del 1998, è stato predisposto dal legislatore nazionale quale strumento necessario al risanamento e al contenimento dei disavanzi sanitari regionali.

Gli obiettivi di contenimento devono incidere principalmente sui fattori di spesa strutturali che registrino un andamento anormalmente al di sopra dei livelli ottimali, quali il superamento dello standard dei posti letto e del tasso di ospedalizzazione, i consumi farmaceutici, la spesa per il personale, il superamento del numero e del valore delle prestazioni acquistate da strutture private (budget), nonché il relativo sistema di remunerazione, la spesa per l'acquisto di beni e servizi ed il controllo dell'appropriatezza prescrittiva dei medici.

Orbene, il disegno di legge n. 291 si limita ad aumentare l'addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche per scaglioni di reddito, vincolando il gettito derivante alla copertura del disavanzo senza che questo sia formalmente quantificato e senza dimostrare l'efficacia della misura con riferimento all'obiettivo del contenimento e del pareggio della spesa sanitaria. Non si tratta dunque di un intervento strutturale, ma di un provvedimento "tampone" che drena ulteriori risorse dai cittadini per coprire inefficienze croniche del sistema.

In secondo luogo, la relazione al disegno di legge della Giunta regionale afferma che "l'incremento delle aliquote è effettuato ai sensi del combinato disposto dell'articolo 10 dello statuto e dell'articolo 6, comma 1, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, nel rispetto delle maggiorazioni massime e degli scaglioni previsti dalla normativa statale". A tale proposito appare opportuno richiamare l'espresso orientamento del Dipartimento delle finanze del competente Ministero dell'economia, giusta il quale le regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano, a differenza delle regioni a statuto ordinario "possono maggiorare l'aliquota di base dell'addizionale - pari all'1,23 per cento - fino a 0,5 punti percentuali, in quanto per tali autonomie speciali continuano ad applicarsi le disposizioni dell'articolo 50 del decreto legislativo n. 446 del 1997".

L'aumento della maggiorazione fino a concorrenza di un punto percentuale è stata autorizzato, a decorrere dall'anno d'imposta 2014, con esclusivo riferimento alla predisposizione delle misure di copertura finanziaria degli oneri derivanti dal rimborso delle anticipazioni di liquidità previste dall'articolo 3-ter del decreto legge n. 35 del 2013.

Da ciò deriva che per le finalità dichiarate dalla Giunta regionale la maggiorazione normativamente applicabile potrebbe determinare un'aliquota massima pari all'1,73 per cento, con evidente illegittimità delle previsioni di cui alle lettere b), c), d) ed e) del primo comma dell'articolo 1 laddove sono state rispettivamente proposte aliquote pari al 2,70 per cento, al 3,10 per cento ed al 3,33 per cento.

Per altro verso appare del tutto inconferente il richiamo all'articolo 28, commi 1 e 2, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante "Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici", che ha chiaramente inteso riallineare soltanto l'aliquota base delle regioni a statuto ordinario e di quelle a statuto speciale all'1,23 per cento a decorrere dall'anno di imposta 2011, lasciando per il resto immutata la previgente normativa di riferimento con particolare riguardo alle maggiorazioni possibili.

Ma vi è di più. Infatti, la possibilità per la Regione di modificare in aumento le aliquote dei tributi erariali, entro i valori di imposizione stabiliti dalla normativa statale, incontra un ulteriore e decisivo limite teleologico nelle previsioni del novellato articolo 10 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, a mente del quale tali modificazioni possono intervenire solo "al fine di favorire lo sviluppo economico dell'Isola". Nel caso di specie, come detto, l'obiettivo dichiarato dalla Giunta regionale è semplicemente ed esclusivamente "dare copertura al disavanzo di gestione del settore sanitario" in aperto e lapalissiano contrasto con le prescrizioni statutarie.

In terzo luogo, l'articolo 1, comma 23, del disegno di legge n. 2111, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)", approvato dal Senato della Repubblica il 20 novembre 2015, prevede che "al fine di contenere il livello complessivo di pressione tributaria, in coerenza con gli equilibri generali di finanza pubblica, per l'anno 2016 è fatto divieto alle regioni e agli enti locali di deliberare aumenti dei tributi nonché delle addizionali ad essi attribuiti con legge dello Stato rispetto ai livelli di aliquote deliberate, entro la data del 30 luglio 2015, per l'esercizio 2015". Tale formulazione avrebbe dovuto di per sé sconsigliare fin da principio per ragioni di opportunità e di buon senso, prima che giuridiche, la proposizione da parte della Giunta regionale di un disegno di legge per l'aumento delle aliquote sull'addizionale Irpef, che verosimilmente non avrebbe potuto comunque trovare applicazione nell'esercizio 2016 imponendo quindi la ricerca di altri strumenti e soluzioni diverse per far fronte al disavanzo sanitario.

È pur vero che il testo approvato dalla Camera dei deputati il 19 dicembre 2015 ha introdotto una differente formulazione rispetto alla previsione licenziata dal Senato, disponendo che " per l'anno 2016 è sospesa l'efficacia delle leggi regionali e delle deliberazioni degli enti locali nella parte in cui prevedono aumenti dei tributi e delle addizionali attribuiti alle regioni e agli enti locali con legge dello Stato rispetto ai livelli di aliquote o tariffe applicabili per l'anno 2015 ". Ma la sostanza non cambia, in quanto ai sensi dell'articolo 50, comma 3, del decreto legislativo15 dicembre 1997, n. 446 "ciascuna regione, con proprio provvedimento, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale non oltre il 31 dicembre dell'anno precedente a quello cui l'addizionale si riferisce, può maggiorare l'aliquota suddetta fino all'1 per cento. Le regioni possono deliberare che la maggiorazione, se più favorevole per il contribuente rispetto a quella vigente, si applichi anche al periodo di imposta al quale si riferisce l'addizionale". In altri termini, data l'inapplicabilità retroattiva delle maggiorazioni sull'addizionale - salvo che non siano più favorevoli per il contribuente - anche un'approvazione in extremis delle stesse - entro il 31 dicembre 2015 - non ne consentirebbe l'effettiva applicazione per l'anno 2016.

Da tale disposizione normativa discende poi l'illegittimità dell'articolo 1, comma 3, del disegno di legge della Giunta regionale, laddove pretende di applicare la rimodulazione delle aliquote in aumento per l'anno d'imposta 2015.

Nel complesso il disegno di legge n. 291 della Giunta regionale presenta consistenti profili di illegittimità oltreché ragioni di opportunità politica che ne consigliano il ritiro. Sotto quest'ultimo profilo non può non sottolinearsi il drammatico momento in cui versa la società sarda, ove aumentano nuove e vecchie povertà, segnando profondamente le possibilità di ripresa rispetto alla profonda crisi economica che attanaglia tutti i settori. Riteniamo che il risanamento ed il contenimento del disavanzo nella spesa sanitaria vada perseguito mediante un complesso di interventi strutturali finalizzati alla riqualificazione ed all'efficientamento dei costi in grado di eliminare le persistenti sacche di sprechi.

Non è d'altro canto accettabile che si proponga da un lato l'ennesima proroga del Commissariamento delle ASL, avviato col dichiarato processo di riforma del sistema sanitario che stenta a trovare compimento e nel frattempo genera nuovo disavanzo, e dall'altro un aumento della pressione fiscale che in ultima analisi finisce col coprire e finanziare le inefficienze di sempre.

Alla luce delle superiori considerazioni, la minoranza ha votato contro il disegno di legge della Giunta regionale, la cui approvazione si tradurrebbe in un'autentica beffa a danno dei sardi, costretti ancora una volta a subire doppiamente un'insostenibile gestione del sistema sanitario: come pazienti e come contribuenti.

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TESTO DEL PROPONENTE

TESTO DELLA COMMISSIONE

Art. 1
Variazione delle aliquote dell'addizionale regionale all'Irpef

1. Al fine di dare copertura al disavanzo di gestione del settore sanitario, per l'anno d'imposta 2015 e fino al termine di vigenza del piano di rientro, l'addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche è determinata per scaglioni di reddito secondo lo schema che segue:
a) 1,23 per cento per i redditi fino a euro 15.000;
b) 2,70 per cento per i redditi oltre euro 15.000 e fino a euro 28.000;
c) 3,10 per cento per i redditi oltre euro 28.000 e fino a euro 55.000;
d) 3,33 per cento per i redditi oltre euro 55.000 e fino a euro 75.000;
e) 3,33 per cento per i redditi oltre euro 75.000.

2. Le aliquote di cui al comma 1 sono differenziate in relazione agli scaglioni di reddito corrispondenti a quelli stabiliti a livello nazionale; in caso di modifica di questi ultimi le aliquote si applicano ai nuovi scaglioni.

3. Per l'anno d'imposta 2015, la rimodulazione delle aliquote di cui al comma 1 produce i suoi effetti a valere sui versamenti effettuati a decorrere dal 1° gennaio 2016, ferma restando l'inapplicabilità di sanzioni ed interessi ai sensi della normativa vigente.

 

Art. 1
Variazione delle aliquote dell'addizionale regionale all'Irpef


(identico)

Art. 2
Entrata in vigore

1. La presente legge entra in vigore il giorno della sua pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS).

 

Art. 2
Entrata in vigore


(identico)