CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

INTERROGAZIONE n. 818/A

INTERROGAZIONE DESINI - BUSIA - CHERCHI Augusto - CONGIU - MANCA Pier Mario, con richiesta di risposta scritta, sull'inquadramento del personale ex IPAB Fondazione San Giovanni Battista di Ploaghe nell'Azienda sanitaria locale di Sassari in violazione del principio dell'accesso ai ruoli della pubblica amministrazione tramite concorso pubblico e con il potenziale pregiudizio dell'aspettativa degli idonei presenti nelle graduatorie ad essere chiamati a coprire i posti disponibili nell'organico della ASL stessa.

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I sottoscritti,

premesso che:
- la Fondazione San Giovanni Battista di Ploaghe è un'Istituzione pubblica di assistenza e beneficenza (IPAB), attiva da circa venticinque anni nel settore sanitario-riabilitativo e socio-assistenziale regionale, che dal 2007 opera attraverso il commissario straordinario nominato dalla Regione;
- l'articolo 44 della legge regionale 23 dicembre 2005, n. 23 (Sistema integrato dei servizi alla persona. Abrogazione della legge regionale n. 4 del 1998 Riordino delle funzioni socio-assistenziali) prevede al comma 2 che la Regione disponga la trasformazione della forma giuridica delle IPAB in aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP) o in enti morali di diritto privato (associazioni o fondazioni) al fine di garantire l'obiettivo di un'efficace ed efficiente gestione e, in particolare, prescrive la trasformazione delle IPAB che svolgono direttamente attività di erogazione di servizi alla persona e alla comunità in ASP e l'adeguamento dei rispettivi statuti ai contenuti e agli obiettivi della legge entro sei mesi dall'entrata in vigore del regolamento di attuazione;
- il medesimo articolo 44 ha disposto, al comma 8, la soppressione, con decreto del Presidente della Regione, delle IPAB che non sono più in grado di funzionare o hanno espresso la volontà di non sussistere e che non hanno ancora concluso il procedimento di trasformazione e il conseguente trasferimento dei beni e delle funzioni delle istituzioni al comune ove le stesse hanno sede legale;
- l'articolo 18, comma 2, del regolamento di attuazione della suddetta legge regionale, adottato con decreto del Presidente della Regione 22 luglio 2008, n. 3, prevedeva, nel testo originario, che il personale di ruolo o, comunque, con rapporto di impiego a tempo indeterminato al 31 dicembre 2007 presso l'IPAB estinta fosse assegnato al comune al quale sono attribuiti i beni e le funzioni dell'IPAB e che al personale, fino al momento "dell'inquadramento nei ruoli organici del personale dell'ente di destinazione", continuassero ad applicarsi le norme relative allo stato giuridico e al trattamento economico in godimento presso le IPAB di provenienza al momento dell'assegnazione al nuovo ente;
- l'articolo 4 della legge regionale 3 dicembre 2015, n. 32 (Disposizioni in materia di sanità pubblica. Prime misure per la copertura delle perdite pregresse) ha aggiunto al già citato articolo 44 della legge regionale n. 23 del 2005 il comma 8 bis, a norma del quale le IPAB che svolgono prevalentemente attività di erogazione di servizi socio-sanitari e non sono più in grado di funzionare o hanno espresso la volontà di non sussistere e non hanno ancora concluso il procedimento di trasformazione sono soppresse con decreto del Presidente della Regione e "i beni, le funzioni e le ragioni attive e passive di credito sono trasferiti all'azienda sanitaria locale nel cui ambito territoriale le IPAB hanno la sede legale", previo scorporo dell'attività sociale che segue la disciplina di cui al comma 8 (assegnazione al comune);
- il succitato comma 8 bis non fa esplicito riferimento al trasferimento alla ASL del personale dell'IPAB estinta;
- successivamente, il decreto n. 1/prot. n. 1859 del 4 febbraio 2016 (Modifiche al regolamento di attuazione della legge regionale 23 dicembre 2005, n. 23 (Sistema integrato dei servizi alla persona). Trasformazione delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, approvato con decreto del Presidente della Regione n. 3 del 2008), sulla base di una discutibile interpretazione estensiva del disposto del comma 8 bis dell'articolo 44, ha modificato il Regolamento di attuazione n. 3 del 2008 sostituendone il comma 2 dell'articolo 18, che ora recita: "Il personale di ruolo, o comunque con rapporto di impiego a tempo indeterminato al 31 dicembre 2007 presso l'IPAB estinta è assegnato al comune o all'azienda sanitaria cui sono attribuiti i beni e le funzioni dell'IPAB. Il comune o l'azienda sanitaria subentrano nei rapporti di lavoro a tempo determinato e negli altri rapporti di prestazione d'opera. Al personale, fino al momento dell'inquadramento nei ruoli organici, del personale dell'ente di destinazione, continuano ad applicarsi le norme relative allo stato giuridico e al trattamento economico in godimento presso le IPAB di provenienza al momento dell'assegnazione al nuovo ente";
- nella seduta antimeridiana del Consiglio regionale del 2 febbraio 2016, nella quale è stata approvata la proposta di modifica nei suddetti termini del Regolamento n. 3 del 2008, il gruppo Sovranità, democrazia e lavoro ha manifestato la propria contrarietà all'atto proposto, ritenuto contra legem in quanto decreta, in difetto di espressa copertura legislativa sul punto, il trasferimento di una buona parte del personale dell'ex IPAB Fondazione San Giovanni Battista alla ASL n. 1 senza concorso pubblico;
- infatti, la legge regionale n. 32 del 2015 ha previsto esplicitamente il trasferimento alla ASL soltanto dei beni, delle funzioni e delle "ragioni attive e passive di credito", non derogando espressamente o quantomeno univocamente al principio costituzionale (sancito dall'articolo 97 della Costituzione) dell'accesso al pubblico impiego mediante pubblico concorso;

considerato che
- sulla natura giuridica delle IPAB esiste in dottrina ed in giurisprudenza uno storico dibattito; la Corte costituzionale ha avuto modo di rilevare la peculiarità di detti enti e del loro regime giuridico, caratterizzato dall'intrecciarsi "di una intensa disciplina pubblicistica con una notevole permanenza di elementi privatistici" (sent. n. 195 del 1987);
- la Cassazione civile (Sez. Un., sent. 6 maggio 2009, n. 10365) si è pronunciata nel senso che la natura pubblica o privata delle IPAB debba essere accertata di volta in volta;
- anche a voler prescindere dalla natura pubblica o privata dell'IPAB Fondazione San Giovanni Battista, il rapporto di lavoro dei dipendenti a tempo indeterminato dell'IPAB medesima risulta, comunque, avere natura privatistica;
- la legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) e il relativo decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207 (Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, a norma dell'articolo 10 della legge 8 novembre 2000, n. 328), nel tratteggiare il nuovo sistema delle IPAB poi recepito dalla Regione Sardegna con la legge regionale n. 23 del 2005, prescrivono che il rapporto di lavoro dei dipendenti delle ASP nate dalla trasformazione delle ex IPAB abbia natura privatistica e che i requisiti e le modalità di assunzione vengano determinati dal regolamento aziendale "adottando il metodo della programmazione delle assunzioni secondo quanto previsto dall'articolo 39, comma 1, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e assicurando idonee procedure selettive e pubblicizzate";
- inoltre, dalla relazione sulle attività dell'IPAB Fondazione San Giovanni Battista allegata (all. n. 6) alla Deliberazione n. 27/1 del 13 maggio 2016 (Approvazione dell'Atto di scorporo dell'attività sociale ed estinzione dell'IPAB Fondazione San Giovanni Battista di Ploaghe. L.R. 23/2005. Decreto del Presidente della Regione n. 3/2008) si evince che il rapporto di lavoro del personale dipendente a tempo indeterminato dell'IPAB all'atto dell'estinzione era ancora regolato dai CCNL AIOP-ARIS del personale dipendente delle strutture sanitarie private;
- anche a voler prescindere dalla natura pubblicistica o privatistica del rapporto di lavoro del personale dipendente a tempo indeterminato dall'IPAB in questione, non risulta che il personale interessato dal trasferimento alla ASL n. 1 sia stato originariamente e interamente assunto dall'istituzione mediante esperimento di concorso pubblico e/o di selezione pubblica;
- come sopra rilevato, l'articolo 18, comma 2, del Regolamento di attuazione n. 3 del 2008, come sostituito dal decreto n. 1 del 4 febbraio 2016, dispone, sulla base di una supposta interpretazione estensiva del dettato legislativo di cui all'articolo 44, comma 8 bis, che "il personale di ruolo, o comunque con rapporto di impiego a tempo indeterminato al 31 dicembre 2007 presso l'IPAB estinta è destinato ad essere "inquadrato nei ruoli organici" della ASL di Sassari;
- in realtà, il Regolamento di attuazione su questo aspetto non solo non dispone secundum legem, ma si pone addirittura contra legem perché viola il principio, sancito dall'articolo 97 della Costituzione e dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), secondo cui agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante pubblico concorso;
- la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto (ex plurimis, sent. 13 novembre 2009, n. 293 e 6 luglio 2004 n. 205) che il concorso pubblico è "meccanismo strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione", cioè al principio di buon andamento, sancito dall'articolo 97, comma 1, della Costituzione, e garantisce il rispetto del principio di imparzialità, enunciato dall'articolo 97 e sviluppato dall'articolo 98 della Costituzione;
- la Consulta ha precisato, inoltre, che il concorso pubblico consente ai cittadini di accedere ai pubblici uffici in condizioni di eguaglianza ed è condizione per la piena realizzazione del diritto di partecipazione all'esercizio delle funzioni pubbliche da parte di tutti i cittadini, fra i quali oggi sono da includersi, per la maggior parte degli impieghi, anche quelli di altri stati membri dell'Unione europea, tanto che, oltre che dalla Corte costituzionale, il principio del concorso pubblico è stato affermato anche a livello europeo dalla Corte di giustizia CE;
- peraltro, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che le modalità organizzative e procedurali del concorso devono ispirarsi al rispetto rigoroso del principio di imparzialità, sicché non qualsiasi procedura selettiva diretta all'accertamento della professionalità dei candidati può dirsi di per sé compatibile con il principio del concorso pubblico, che non può considerarsi rispettato allorquando le selezioni siano caratterizzate da arbitrarie forme di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi;
- in applicazione dei principi sopra espressi, la Consulta ha escluso la legittimità della trasformazione di rapporti non di ruolo, e non instaurati "ab origine" mediante concorso, in rapporti di ruolo; la Consulta ha riconosciuto, in particolare, che la disposizione che prevede l'espletamento di un concorso riservato per l'accertamento della idoneità e per l'inquadramento nei ruoli del servizio sanitario regionale a favore del personale di una fondazione che non sia stato assunto con procedura selettiva pubblica viola la regola del concorso pubblico per l'accesso all'impiego alle dipendenze di pubbliche amministrazioni, giacché l'estensione del regime giuridico proprio dell'impiego di ruolo a coloro che erano, precedentemente all'inquadramento, legati con l'amministrazione da un rapporto di diritto privato risulta in contrasto con il principio di imparzialità, risolvendosi in un ingiustificato privilegio, rispetto alla posizione di coloro che siano stati assunti dall'origine a seguito di regolare concorso pubblico (sent. 18 febbraio 2011, n. 52);
- il principio della necessità del pubblico concorso è stato di recente ribadito con specifico riferimento a disposizioni legislative che prevedevano il passaggio automatico di personale di società in house all'amministrazione pubblica (sentenza Corte cost. n. 7 del 2015); con tale pronuncia, la Corte costituzionale ha ritenuto, infatti, che il trasferimento da una società partecipata dalla Regione Sardegna alla Regione stessa o ad altro soggetto pubblico regionale si risolva in un privilegio indebito per i soggetti beneficiari di un siffatto meccanismo, in violazione dell'articolo 97 Cost.;
- la Corte costituzionale ha accordato al legislatore la facoltà di derogare al principio del concorso ma le deroghe legislative sono sottoposte al sindacato di costituzionalità, nell'esercizio del quale la Corte ha precisato che l'area delle eccezioni al concorso deve essere delimitata in modo rigoroso e che le deroghe sono legittime solo in presenza di "peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico" idonee a giustificarle (sent. n. 81 del 2006 e n. 7 del 2015) e devono essere funzionali alle esigenze di buon andamento della pubblica amministrazione;

ritenuto che pertanto, in difetto di specifica disposizione derogatoria stabilita con norma legislativa e rigorosamente motivata con riferimento a straordinarie esigenze di interesse pubblico riconducibili al buon andamento della pubblica amministrazione, illegittimamente l'articolo 18, comma 2, del Regolamento di attuazione n. 3 del 2008, come sostituito dal decreto n. 1/prot. n. 1859 del 4 febbraio 2016, disponga l'inquadramento del personale ex IPAB Fondazione San Giovanni Battista nei ruoli organici della ASL di Sassari;

preso atto che:
- il 9 marzo 2016 il commissario straordinario dell'IPAB in questione ha presentato domanda di estinzione dell'istituzione ai sensi e per gli effetti degli articoli 17 e 18 del Regolamento di attuazione n. 3 del 2008, come modificato dal decreto del Presidente della Regione n. 1/prot. 1859 del 4 febbraio 2016, e dell'articolo 44 della legge regionale n. 23 del 2005, come modificato dalla legge regionale n. 32 del 2015, dato che gli ipotizzati procedimenti di trasformazione in Azienda pubblica di servizi alla persona non si sono conclusi e che la prosecuzione delle normali attività di natura sanitaria, socio-sanitaria e assistenziale è notevolmente compromessa dall'acuirsi di una grave situazione economica e finanziaria che fa registrare crescenti e oramai insostenibili ritardi nella corresponsione degli emolumenti al personale, nel pagamento dei fornitori dei beni e servizi e nei confronti dell'erario e degli enti previdenziali;
- dagli atti presentati dal commissario emerge che il personale dell'IPAB Fondazione San Giovanni Battista è complessivamente costituito da 189 unità, di cui 130 con contratto a tempo indeterminato (una delle quali in dimissione il 29 febbraio 2016 e due assunte in data successiva al 31 dicembre 2007), 24 con contratto a tempo determinato e 35 collaboratori professionali;
- con la succitata deliberazione n. 27/1 del 13 maggio 2016 la Giunta regionale:
- ha approvato l'atto di scorporo dell'attività sociale (Allegato 8) redatto dal commissario, dal quale emerge che nessuna unità di personale dell'IPAB presta servizio per lo svolgimento di funzioni sociali, sicché nessuna unità di personale deve essere assegnata al Comune di Ploaghe a seguito dell'estinzione dell'istituzione;
- ha dichiarato l'estinzione dell'IPAB e il trasferimento delle funzioni, dei beni mobili e immobili e dei rapporti giuridici attivi e passivi alla ASL di Sassari come individuati negli allegati, fatta eccezione per quanto contenuto nell'atto di scorporo dell'attività sociale;
- ha dato mandato al commissario della ASL n. 1 affinché il personale di ruolo o comunque con rapporto di impiego a tempo indeterminato al 31 dicembre 2007 (come individuato nell'Allegato n. 7 alla deliberazione) sia riassorbito, senza ulteriori oneri per il sistema sanitario regionale, dalla ASL di Sassari;
- ha dato mandato al commissario della ASL n. 1 di presentare alla Direzione generale competente in materia di sanità, entro trenta giorni dall'adozione del decreto presidenziale di estinzione, un piano di incorporazione che contenga, tra le altre cose, le modalità di assorbimento e di inquadramento del personale interessato, ai sensi della vigente normativa in materia;
- il decreto del Presidente della Regione del 6 giugno 2016, n. 32, dichiara l'estinzione dell'IPAB Fondazione San Giovanni Battista, dispone, all'articolo 2, l'assegnazione alla ASL di Sassari delle "funzioni, beni mobili ed immobili, rapporti giuridici attivi e passivi" dell'istituzione, ad eccezione di quanto contenuto nell'atto di scorporo dell'attività sociale, da mandato (articolo 4) al commissario della succitata ASL affinché, "senza ulteriori oneri per il sistema sanitario regionale e con procedure e modalità rispettose della natura giuridica degli enti interessati, il personale di ruolo, o comunque con rapporto di impiego a tempo indeterminato al 31 dicembre 2007, individuato nella documentazione prodotta dal Commissario straordinario ... sia riassorbito dall'Azienda sanitaria locale di Sassari" e (articolo 6) prescrive la presentazione del suddetto piano di incorporazione;

considerato che:
- anche a voler prescindere dalla validità o meno dell'operazione che è stata congegnata con il decreto del 4 febbraio 2016 e con il decreto di estinzione dell'IPAB in discussione, deve osservarsi come l'ingresso nel ruolo della ASL di Sassari del personale di ruolo, o comunque con rapporto di impiego a tempo indeterminato al 31 dicembre 2007, determinerebbe un pregiudizio per gli iscritti nelle graduatorie attualmente valide per la copertura di posti nell'organico della ASL stessa, i quali rischiano di vedere frustrata l'aspettativa che deriva dall'inserimento nelle stesse;
- in proposito, la giurisprudenza amministrativa (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 14 novembre 2012, n. 5750) ha precisato che l'inserimento dei candidati in graduatoria, se è vero che non determina ex se un diritto all'assunzione, dovendosi tener conto di eventuali mutamenti della situazione di fatto e di diritto tra la data di espletamento del concorso e la data della successiva determinazione di avvalersi o meno dell'attività lavorativa di chi sia stato utilmente collocato in graduatoria, ingenera comunque una legittima aspettativa a conseguire l'assunzione, e che l'amministrazione è tenuta ad adottare tempestivamente, in senso affermativo o negativo, i provvedimenti conseguenti all'inserimento in graduatoria;
- nel caso di specie, ad esempio, i candidati idonei non vincitori iscritti nella graduatoria relativa al bando di pubblico concorso, per titoli ed esami, per la copertura di n. 10 posti di Collaboratore professionale sanitario-educatore professionale, pubblicato on line il 1° giugno 2012, rischiano, qualora venisse applicato il disposto dell'articolo 18, comma 2, del più volte citato regolamento di attuazione di vedere disattesa la legittima aspettativa allo scorrimento della graduatoria stessa e all'assunzione con contratto di lavoro a tempo indeterminato a copertura dei posti disponibili nella pianta organica della ASL di Sassari e corrispondenti al proprio profilo professionale, dato che dall'Allegato 7 alla deliberazione della Giunta regionale n. 27/1 del 2016 emerge che al 28 febbraio 2016 risultavano in servizio presso la Fondazione San Giovanni Battista due "educatori senza titolo specifico" e una "pedagogista" assunta dopo il 31 dicembre 2007, ma di ruolo;
- il Piano triennale del fabbisogno del personale anni 2014-2016 della ASL di Sassari prevede, a seguito dell'integrazione operata con la deliberazione del Direttore generale n. 308 del 2 ottobre 2014, l'esigenza di coprire, per l'anno 2016, tre posti di Collaboratore professionale sanitario cat. D con profilo di "educatore professionale" (in aggiunta ai dieci educatori già assunti a conclusione del concorso sopra detto), sicché l'eventuale assunzione in ruolo degli educatori e della pedagogista in servizio presso l'estinta Fondazione San Giovanni Battista rischierebbe di pregiudicare irrimediabilmente la possibilità di assunzione alla ASL di Sassari per gli idonei utilmente inseriti nella graduatoria (approvata con la deliberazione del Direttore generale della ASL n. 380 dell'8 maggio 2013);

preso atto, infine, che anziché presentare nel termine prescritto il piano di incorporazione, il commissario straordinario della ASL di Sassari con la deliberazione n. 495 del 13 giugno 2016, preso formalmente atto della deliberazione della Giunta regionale n. 27/1 del 2016 e del decreto del Presidente della Regione n. 32 del 2016, ha stabilito di procedere -al fine di garantire la continuità dell'assistenza e l'erogazione dei servizi alla persona per il tramite del personale dell'ex IPAB nelle more della predisposizione del suddetto piano di incorporazione - al recepimento dei contratti di lavoro a tempo determinato del personale infermieristico e di assistenza (OSS) e del personale tecnico laureato in regime di convenzione e collaborazione libero professionale nonché dei contratti di servizi affidati alle ditte esterne, precedentemente prorogati al 30 settembre 2016 con deliberazioni del Commissario straordinario dell'IPAB,

chiedono di interrogare l'Assessore regionale dell'igiene e sanità e dell'assistenza sociale al fine di conoscere:
1) se il commissario della ASL di Sassari abbia presentato alla Direzione generale della sanità il piano di incorporazione contenente le modalità di assorbimento e di inquadramento del personale ex IPAB Fondazione San Giovanni Battista nella ASL di Sassari;
2) in caso affermativo, quali "modalità di assorbimento e di inquadramento del personale" della Fondazione San Giovanni Battista "ai sensi della vigente normativa in materia" siano indicate nel piano di incorporazione, considerato che l'assunzione di personale a tempo indeterminato presso le ASL o, comunque, l'inquadramento del personale nel ruolo delle ASL stesse deve avvenire tramite pubblico concorso;
3) quali forme di tutela intenda apprestare per gli idonei iscritti nelle graduatorie attualmente valide, i quali rischiano di veder coprire i posti disponibili rimasti nell'organico della ASL n. 1 dai dipendenti della soppressa IPAB.

Cagliari, 2 agosto 2016