CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

Mozione n. 185

MOZIONE BUSIA - DESINI - CHERCHI Augusto - CONGIU - MANCA Pier Mario - UNALI sulla presentazione di uno schema di norme di attuazione dello statuto volte a riconoscere in capo alla Regione potestà legislativa e funzioni amministrative nell'ambito della programmazione dell'offerta formativa da parte delle autonomie scolastiche, del riparto della dotazione organica di docenti e della definizione dell'ampiezza dei relativi ambiti territoriali.

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IL CONSIGLIO REGIONALE

PREMESSO che:
- a norma dell'articolo 5, lettera a), dello statuto sardo, in materia di istruzione di ogni ordine e grado e ordinamento degli studi, la Regione ha la facoltà di adattare alle sue particolari esigenze le disposizioni delle leggi della Repubblica, emanando norme di integrazione ed attuazione;
- a norma dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione nella formulazione successiva alla riforma del titolo V, la materia dell'istruzione forma oggetto di potestà legislativa concorrente "salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale", a dispetto della potestà legislativa meramente integrativo-attuativa contemplata dall'articolo 5 dello statuto;
- l'ambito più ampio di potestà legislativa nella materia dell'istruzione sancito dal nuovo testo dell'articolo 117 si applica alla Regione in forza dell'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, secondo cui "sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della [...] legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite";
- l'articolo 117 della Costituzione, al secondo comma, riconosce che lo Stato ha potestà legislativa esclusiva relativamente alle "n) norme generali sull'istruzione";

CONSIDERATO che:
- la giurisprudenza della Corte costituzionale ha chiarito la differenza esistente tra le norme generali sull'istruzione riservate alla competenza esclusiva dello Stato e i principi fondamentali della materia "istruzione" che l'articolo 117, terzo comma, della Costituzione riserva alla legislazione dello Stato: rientrano, infatti, tra le norme generali sull'istruzione "quelle disposizioni statali che definiscono la struttura portante del sistema nazionale di istruzione e che richiedono di essere applicate in modo necessariamente unitario e uniforme in tutto il territorio nazionale, assicurando, mediante una offerta formativa omogenea, la sostanziale parità di trattamento tra gli utenti che fruiscono del servizio dell'istruzione (interesse primario di rilievo costituzionale), nonché la libertà di istituire scuole e la parità tra le scuole statali e non statali"; sono, invece, espressione di principi fondamentali della materia dell'istruzione "quelle norme che, nel fissare criteri, obiettivi, direttive o discipline, pur tese ad assicurare la esistenza di elementi di base comuni sul territorio nazionale in ordine alle modalità di fruizione del servizio dell'istruzione, da un lato, non sono riconducibili a quella struttura essenziale del sistema d'istruzione che caratterizza le norme generali sull'istruzione, dall'altro, necessitano, per la loro attuazione (e non già per la loro semplice esecuzione) dell'intervento del legislatore regionale" (sentenze n. 200 del 2009 e n. 62 del 2013);
- con la sentenza n. 235 del 2010 la Corte costituzionale, richiamandosi alla propria precedente decisione n. 13 del 2004, ha precisato che tanto il settore della programmazione scolastica regionale che quello relativo al dimensionamento della rete delle istituzioni scolastiche rientrano pacificamente nell'ambito della materia "istruzione", di potestà legislativa concorrente, con la conseguenza che anche la distribuzione del personale docente tra le istituzioni scolastiche autonome, essendo inscindibilmente collegata alla programmazione e al dimensionamento della rete scolastica, deve considerarsi oggetto di potestà legislativa concorrente;
- infatti, nella sentenza n. 13 del 2004 si legge quanto segue: "Nel complesso intrecciarsi in una stessa materia di norme generali, principi fondamentali, leggi regionali e determinazioni autonome delle istituzioni scolastiche, si può assumere per certo che il prescritto ambito di legislazione regionale sta proprio nella programmazione delle rete scolastica. È infatti implausibile che il legislatore costituzionale abbia voluto spogliare le Regioni di una funzione che era già ad esse conferita nella forma della competenza delegata dall'articolo 138 del decreto legislativo n. 112 del 1998. Questo, per la parte che qui rileva, disponeva che alle Regioni fossero delegate le funzioni amministrative relative alla programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale, alla suddivisione, sulla base anche delle proposte degli enti locali interessati, del territorio regionale in ambiti funzionali al miglioramento dell'offerta formativa e, soprattutto, alla programmazione, sul piano regionale, nei limiti delle disponibilità di risorse umane e finanziarie, della rete scolastica, sulla base dei piani provinciali, assicurando il coordinamento con la programmazione dell'offerta formativa integrata. In una parola era conferito alle Regioni, nell'ambito della programmazione e della gestione del servizio scolastico, tutto quanto non coinvolgesse gli aspetti finanziari e la distribuzione del personale tra le istituzioni scolastiche. Una volta attribuita l'istruzione alla competenza concorrente, il riparto imposto dall'articolo 117 postula che, in tema di programmazione scolastica e di gestione amministrativa del relativo servizio, compito dello Stato sia solo quello di fissare principi. E la distribuzione del personale tra le istituzioni scolastiche, che certamente non è materia di norme generali sulla istruzione, riservate alla competenza esclusiva dello Stato, in quanto strettamente connessa alla programmazione della rete scolastica, tuttora di competenza regionale, non può essere scorporata da questa e innaturalmente riservata per intero allo Stato; sicché, anche in relazione ad essa, la competenza statale non può esercitarsi altro che con la determinazione dei principi organizzativi che spetta alle Regioni svolgere con una propria disciplina";

RITENUTO che, per tali motivi, la programmazione dell'offerta formativa e della rete scolastica regionale e il relativo dimensionamento, nonché, essendo inscindibilmente connessa, la ripartizione del personale docente in ambito regionale rientrino nell'ambito della materia "istruzione" di potestà legislativa concorrente e nelle correlate funzioni amministrative di competenza regionale;

PRESO ATTO che l'articolo 8 del decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275, contenente il regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, prescrive che le istituzioni scolastiche determinino nel piano dell'offerta formativa il curricolo obbligatorio per i propri alunni in modo da integrare la quota definita a livello nazionale con la quota loro riservata che comprende le discipline e le attività da esse liberamente scelte e che l'articolo 2 della legge n. 53 del 2003 prevede che i piani di studio personalizzati, nel rispetto dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, contengano una quota, riservata alle regioni, relativa agli aspetti di interesse specifico delle stesse, anche collegata con le realtà locali;

RILEVATO che:
- con riferimento alla quota regionale dei piani di studio, la Lombardia ha già esercitato la relativa potestà, in conformità alle indicazioni generali per la progettazione curricolare dettate dal decreto legislativo n. 59 del 2004, con la legge regionale n. 19 del 2007, nella quale si prevede che "il Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale, individua, in relazione alla quota regionale dei piani di studio personalizzati del sistema di istruzione, gli aspetti caratterizzanti il sistema educativo lombardo, promuovendo le specificità e le tradizioni delle comunità locali e valorizzando l'autonomia delle istituzioni scolastiche", e che, in attuazione della predetta disposizione legislativa, il Consiglio regionale lombardo, nella seduta del 30 luglio 2009, ha approvato, su proposta della Giunta, gli indirizzi relativi alla quota regionale dei piani di studio personalizzati del sistema di istruzione;
- la Sardegna, al contrario, non ha ancora dettato con propria legge gli indirizzi generali relativi alla quota regionale dei piani di studio;

RILEVATO inoltre che con la deliberazione n. 15/1 del 10 aprile 2015 la Giunta regionale sarda, nell'approvare definitivamente il piano di dimensionamento delle istituzioni scolastiche e di ridefinizione della rete scolastica e dell'offerta formativa per l'anno scolastico 2015/2016, ha evidenziato la necessità di addivenire a breve ad un'organica legge regionale sull'istruzione, tenuto conto della propria potestà legislativa concorrente in materia di programmazione della rete scolastica;

CONSIDERATO che:
- la legge 13 luglio 2015,: n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti (la cosiddetta "buona scuola"), contiene all'articolo 1 alcune disposizioni suscettibili di rientrare, almeno in parte, nell'ambito della materia "istruzione";
- in forza del comma 5, è istituito per l'intera istituzione scolastica, o istituto comprensivo, e per tutti gli indirizzi degli istituti secondari di secondo grado afferenti alla medesima istituzione scolastica l'organico dell'autonomia, funzionale alle esigenze didattiche, organizzative e progettuali delle istituzioni scolastiche come emergenti dal piano triennale dell'offerta formativa;
- come precisato nei commi 6 e 7, nel piano triennale dell'offerta formativa le istituzioni scolastiche individuano tra le altre cose il proprio fabbisogno di posti dell'organico di cui al comma 64 in relazione all'offerta formativa che intendono realizzare, nel rispetto del monte orario degli insegnamenti e tenuto conto della quota di autonomia dei curricoli e degli spazi di flessibilità, nonché in riferimento a iniziative di potenziamento dell'offerta formativa e delle attività progettuali, per il raggiungimento degli obiettivi formativi individuati come prioritari direttamente dalla legge statale;
- la legge sulla cosiddetta "buona scuola" prevede che le istituzioni scolastiche predispongano il piano triennale dell'offerta formativa entro il mese di ottobre dell'anno scolastico precedente al triennio di riferimento e che competa all'Ufficio scolastico regionale esercitare un controllo sul piano redatto dalle autonomie e, di seguito, trasmettere al Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca (MIUR) gli esiti della verifica;
- i commi 64 e seguenti stabiliscono che a decorrere dall'anno scolastico 2016/2017, con cadenza triennale, l'organico dell'autonomia su base regionale è determinato con decreti del MIUR, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni;
- tali disposizioni determinano direttamente i parametri in base ai quali deve essere effettuato il riparto della dotazione organica tra le regioni, parametri identificati in numero delle classi, per i posti comuni; numero degli alunni, per i posti del potenziamento; numero degli alunni disabili per il potenziamento dei posti di sostegno;
- a norma dei commi 66 e seguenti, a decorrere dall'anno scolastico 2016/2017 i ruoli del personale docente sono regionali e articolati in ambiti territoriali (suddivisi in sezioni separate per gradi di istruzione, classi di concorso e tipologie di posto), la cui ampiezza sarà definita entro il 30 giugno 2016 dagli uffici scolastici regionali, su indicazione del MIUR, sentiti le regioni e gli enti locali;
- tali disposizioni stabiliscono direttamente i parametri per la determinazione dell'ampiezza degli ambiti territoriali (inferiore alla provincia o alla città metropolitana), parametri identificati in:
a) popolazione scolastica;
b) prossimità delle istituzioni scolastiche;
c) caratteristiche del territorio, tenendo anche conto delle specificità delle aree interne, montane e delle piccole isole, della presenza di scuole nelle carceri, nonché di ulteriori situazioni o esperienze territoriali già in atto;
- a decorrere dall'anno scolastico 2016/2017, l'organico dell'autonomia sarà ripartito tra gli ambiti territoriali con decreto del dirigente preposto all'Ufficio scolastico regionale;

RILEVATO che:
- secondo le disposizioni della legge sulla cosiddetta "buona scuola" il riparto dell'organico dei docenti tra le regioni è rimesso interamente al dialogo tra autonomie scolastiche e Ministero, senza un effettivo coinvolgimento delle regioni stesse, essendo meramente previsto un parere della Conferenza unificata sul decreto ministeriale di ripartizione dell'organico; inoltre, i parametri per il riparto sono predeterminati direttamente ed interamente dalla legge statale e non tengono conto delle specificità territoriali, sociali e linguistiche, che possono essere adeguatamente individuate solo a livello regionale;
- analogamente, l'individuazione degli ambiti territoriali in cui sono articolati i ruoli regionali è rimessa agli uffici scolastici regionali su indicazione del MIUR e solo "sentiti le regioni e gli enti locali"; tra l'altro, anche in questo caso, il legislatore statale ha determinato direttamente i parametri in base ai quali deve essere definita l'ampiezza degli ambiti stessi, senza prevedere la possibilità per le regioni di concorrere, nell'ambito della loro competenza sul dimensionamento e la programmazione scolastica, a definire i criteri sulla base delle specifiche e variegate realtà locali;

RITENUTO che:
- le regioni abbiano la competenza, sia a livello legislativo che amministrativo, per partecipare concretamente, nel rispetto dei principi fondamentali (ma non dell'eventuale disciplina di dettaglio) stabiliti dal legislatore statale nella materia, alla definizione dell'organico dei docenti dell'autonomia su base regionale e al dimensionamento dei relativi ambiti territoriali;
- dato che, come sopra rilevato, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che nella materia "istruzione" di competenza concorrente rientra la programmazione della rete scolastica, il dimensionamento scolastico e, conseguentemente - stando alle succitata decisioni n. 13 del 2004 e n. 235 del 2010 - la distribuzione del personale docente tra le istituzioni scolastiche autonome, il semplice parere, che sia diretto o espresso in sede di conferenza unificata, non rappresenti uno strumento sufficiente a garantire alle regioni il livello di partecipazione previsto nella materia;
- la potestà legislativa concorrente della Sardegna in materia di istruzione (più ampia di quella meramente integrativo-attuativa di cui all'articolo 5 dello Statuto) derivi transitoriamente dall'applicazione diretta del riformato articolo 117 della Costituzione in forza dell'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in attesa che lo statuto venga, conseguentemente, adeguato;
- sussiste, comunque, l'esigenza di recepire formalmente a livello statutario quanto previsto dall'articolo 117 nella formulazione successiva alla riforma del titolo V, riconoscendo espressamente alla Sardegna la titolarità della potestà legislativa concorrente nell'ambito dell'istruzione, e in particolare - secondo gli indirizzi della Corte costituzionale - nell'ambito della programmazione e del dimensionamento della rete scolastica e, conseguentemente, nell'ambito del riparto del personale docente sul territorio regionale, sia pure nel rispetto dei principi dettati dal legislatore statale e dell'autonomia delle istituzioni scolastiche;
- possa essere utilizzato, a tal fine, lo strumento delle norme di attuazione dello statuto, considerato che la Consulta ha riconosciuto che le norme di attuazione possono dettare anche norme integrative degli statuti speciali, con l'unico limite della corrispondenza alle norme e alle finalità di attuazione statutaria (Corte costituzionale, sentenze n. 212/1984 e n. 20/1956);
- sia significativo il fatto che di recente sia stato approvato dalla Prima Commissione permanente del Consiglio regionale lo schema di decreto del Presidente della Repubblica n. 3/XV (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Sardegna per il trasferimento delle funzioni in materia di tutela della lingua e della cultura delle minoranze linguistiche storiche nella Regione), che all'articolo 4, secondo comma, prevede, per l'appunto, che il legislatore regionale disciplini, nell'ambito della potestà legislativa ripartita in materia di istruzione, l'esercizio delle funzioni di coordinamento dei compiti attribuiti alle istituzioni scolastiche autonome ai sensi dell'articolo 4 della legge n. 482 del 1999 in materia di uso della lingua della minoranza nella scuola dell'infanzia e in materia di insegnamento della lingua della minoranza nelle scuole primarie e secondarie di primo grado, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti in materia dalla legislazione statale e dell'autonomia delle istituzioni scolastiche stesse;
- anche in considerazione delle specificità linguistiche del territorio regionale, alla Regione debba riconoscersi espressamente un ruolo attivo, di coordinamento e di indirizzo, nell'ambito della programmazione triennale dell'offerta formativa e del dimensionamento degli ambiti territoriali, e conseguentemente nell'ambito, inscindibilmente connesso, della ripartizione delle relative risorse di personale docente, pur nel rispetto dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, tenuto conto di quanto previsto, oltre che dalla riforma del titolo V della Costituzione, anche dall'articolo 138 del decreto legislativo n. 112 del 1998 e dall'articolo 2 della legge n. 53 del 2003;
- alla Regione debba riconoscersi la possibilità di concorrere a determinare i parametri sulla base dei quali verrà individuato l'organico regionale e i criteri per la definizione degli ambiti territoriali in rapporto alle specifiche esigenze del territorio regionale, caratterizzato da un elevato tasso di dispersione scolastica e di studenti con difficoltà di apprendimento, considerato che il legislatore statale negli ambiti di potestà legislativa concorrente, deve limitarsi a dettare i principi fondamentali della materia, lasciando al legislatore regionale la disciplina di dettaglio;

RICHIAMATO il comma 211 della legge n. 107 del 2015, in forza del quale "le disposizioni di cui alla ... legge si applicano nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione",

impegna il Presidente della Regione e la Giunta regionale

a verificare i presupposti per promuovere la presentazione di uno schema di norme di attuazione dello statuto che:
1) sanciscano formalmente la titolarità, in capo alla Regione, della potestà legislativa concorrente nell'ambito dell'istruzione, e in particolare, secondo gli indirizzi della Corte costituzionale, nell'ambito della programmazione dell'offerta formativa e del dimensionamento della rete scolastica e, conseguentemente, del riparto del personale docente sul territorio regionale, sia pure nel rispetto dei principi fondamentali dettati dal legislatore statale nella materia e dell'autonomia delle istituzioni scolastiche;
2) riconoscano o trasferiscano in capo alla Regione le funzioni amministrative di coordinamento e di indirizzo nella programmazione triennale dell'offerta formativa da parte delle autonomie scolastiche anche ai fini della determinazione del fabbisogno di posti dell'organico delle autonomie stesse; di effettiva partecipazione al procedimento finalizzato al riparto della dotazione organica di docenti tra le regioni; di definizione dell'ampiezza degli ambiti territoriali del ruolo regionale del personale docente.

Cagliari,14 ottobre 2015