CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA

XVLegislatura

Mozione n. 403

CHERCHI - COCCO Pietro - COCCO Daniele Secondo - ZANCHETTA - BUSIA - DEDONI - PITTALIS - RUBIU - COMANDINI - CONGIU - DESINI - FORMA - LAI - MANCA Pier Mario - MELONI Giuseppe - SABATINI - SOLINAS Antonio - TEDDE - UNALI - ZEDDA Alessandra - ZEDDA Paolo Flavio sulla presentazione di uno schema di norme di attuazione dello Statuto per il conferimento alla Regione delle funzioni e dei compiti amministrativi connessi all'organizzazione della giustizia di pace, con richiesta di convocazione straordinaria del Consiglio ai sensi dei commi 2 e 3 dell'articolo 54 del Regolamento.

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IL CONSIGLIO REGIONALE

PREMESSO che:
- l'articolo 1 della legge 14 settembre 2011, n. 148 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari) delegava il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi per "riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza", con l'osservanza dei principi e criteri direttivi ivi indicati nelle lettere da a) a q);
- in particolare, la lettera l) prevedeva la riduzione degli uffici del giudice di pace dislocati in sede diversa da quella circondariale, con la riassegnazione del personale amministrativo in servizio presso l'ufficio del giudice di pace soppresso, per il 50 per cento, alla sede di tribunale o di procura limitrofa e, per la restante parte, all'ufficio del giudice di pace presso cui fossero trasferite le funzioni delle sedi soppresse;
- il decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, ha attuato la delega con riferimento alla riduzione degli uffici giudiziari ordinari, mentre il decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 156 (Revisione delle circoscrizioni giudiziarie - Uffici dei giudici di pace, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148) ha disposto la riorganizzazione degli uffici giudiziari di pace;
- più precisamente, il decreto legislativo n. 156 del 2012 ha previsto la soppressione degli uffici del giudice di pace di cui alla tabella A salva, ai sensi dell'articolo 3, la possibilità per gli enti locali interessati di richiedere, entro sessanta giorni dalla pubblicazione ufficiale della tabella, il mantenimento degli uffici del giudice di pace, con competenza sui rispettivi territori, di cui si proponeva la soppressione, facendosi interamente carico delle spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia nelle relative sedi, ivi incluso il fabbisogno di personale amministrativo, messo a disposizione dagli enti locali medesimi;
- in caso di richiesta da parte dell'ente locale interessato, sarebbero rimaste a carico dell'amministrazione giudiziaria unicamente la determinazione dell'organico del personale di magistratura onoraria, entro i limiti della dotazione nazionale complessiva e la formazione del relativo personale amministrativo;
- al Ministero della Giustizia sono pervenute dai comuni e unioni di comuni 297 istanze di mantenimento degli uffici giudiziari onorari e ne sono state accolte 285;
- a seguito della ricezione delle richieste da parte degli enti locali, il decreto ministeriale 7 marzo 2014 ha operato l'individuazione definitiva delle sedi degli uffici del giudice di pace;

CONSIDERATO che:
- sullo schema di decreto legislativo di riordino degli uffici del giudice di pace, la Commissione giustizia della Camera dei deputati, nella seduta del 31 luglio 2012, aveva espresso parere favorevole con alcune condizioni, concernenti, tra le altre cose, la necessità che fossero osservati tutti i principi e criteri direttivi dettati nella legge delega, tenendo conto delle peculiarità e dell'estensione del territorio e delle infrastrutture, con particolare riferimento alle zone montane, all'insularità e ai più consistenti nuclei abitati storicamente beneficiari di un presidio giudiziario di prossimità o di cui si evidenziasse l'opportunità alla luce della situazione socio-economica, nonché delle esigenze proprie delle zone soggette alla pressione della criminalità organizzata;
- in realtà, le disposizioni del decreto legislativo n. 156 del 2012 hanno parzialmente disatteso i suddetti principi e criteri direttivi e che la dottrina (cfr. Davide Carnevali, "L'inadeguatezza dei criteri utilizzati nella revisione delle circoscrizioni giudiziarie'') ha comunque rilevato una serie di criticità di fondo, con riferimento alla complessiva operazione di riorganizzazione degli uffici giudiziari attuata con la legge delega e i relativi decreti legislativi delegati;
- in particolare, l'obiettivo finale dichiarato della riforma, consistente, ai sensi dell'articolo 1 della legge delega, nel "realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza" dell'amministrazione della giustizia, partiva dall'erroneo presupposto secondo il quale la riduzione del numero degli uffici giudiziari era in grado di produrre automaticamente maggiore efficacia, efficienza ed economicità, sicché con la riforma sono state, di fatto, calate dall'alto soluzioni organizzative che non erano il frutto di un'analisi ragionata del contesto socio-economico e del concreto funzionamento degli uffici giudiziari, bensì di un disegno predefinito rigido e vincolante fondato sul "taglio lineare" della spesa;
- ad esempio, ai fini della revisione della geografia degli uffici giudiziari, la specificità del territorio è stata sostanzialmente ridotta al numero dei residenti, senza tenere conto di tutte le dimensioni che definiscono un contesto territoriale, valutando la dimensione demografica con criteri realmente idonei a ricostruire le peculiarità della popolazione (caratteristiche, densità, abitudini, ecc.);
- per quanto riguarda la rappresentazione delle caratteristiche fisiche di un territorio, occorrerebbe identificare non solo l'estensione, come previsto dalla legge, ma anche la sua struttura (orografia, idrografia, ecc.) e analizzarne l'impatto sulle infrastrutture, con particolare riferimento alla viabilità e ai relativi tempi di spostamento;
- ancora, non si è tenuto conto di indicatori riferibili alla dimensione socio-economica del contesto territoriale (quali, ad esempio, spazi di aggregazione, diffusione e peso di imprese ed istituzioni, lavoro), quando invece l'esistenza di una reciproca influenza tra economia ed efficiente amministrazione della giustizia è dato ormai acquisito (basti pensare al report della Commissione per l'efficienza nella giustizia del Consiglio d'Europa (Cepej) del 2013 "The functioning of judicial systems and the situation of the economy in the European Union Member States");
- ad ogni modo, è necessario trovare il giusto equilibrio tra il contenimento della spesa pubblica da un lato e, dall'altro, l'offerta di una giustizia di qualità, accessibile e vicina alle esigenze della comunità;
- infatti, come messo in evidenza da R. Ippoliti in "Efficienza tecnica e geografia giudiziaria", la riduzione e l'accorpamento degli uffici giudiziari produce un costo sociale, dato dalla maggiore distanza che ogni cittadino deve sostenere per ottenere il servizio pubblico giustizia; pertanto, paradossalmente, la riduzione attesa della domanda di giustizia per effetto delle maggiori distanze è, forse, propedeutica al miglioramento delle performance dei distretti giudiziari, ma non socialmente efficiente, poiché il costo ricade sui cittadini e/o le imprese che intendono fruire del servizio pubblico giustizia;
 
RILEVATO che:
- per effetto della riforma, si è assistito complessivamente alla chiusura di 2/3 degli uffici giudiziari di pace e di tutte le sezioni distaccate di tribunale presenti nel territorio regionale: infatti, in Sardegna sono stati chiusi ben trentadue uffici del giudice di pace e al momento ne permangono in attività soltanto quindici, otto dei quali mantenuti dagli enti locali e sette mantenuti dal Ministero della giustizia, con personale proprio e dipendenti comunali in comando;
- la progressiva scomparsa degli uffici giudiziari di pace e delle sezioni distaccate ha determinato e sta determinando non pochi disagi, tenuto conto delle carenze delle infrastrutture e dei trasporti e delle caratteristiche morfologiche e orografiche del territorio sardo, soprattutto in quei comuni e in quelle aree che avevano sempre beneficiato della presenza di un presidio giudiziario di prossimità;
- il decreto legislativo n. 116 del 2017 (recante la "Riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, nonché disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57") prevede, a partire dal 2021, un notevole aumento delle competenze dei giudici di pace, sicché dal 2021 si assisterà anche al parallelo all'incremento dei costi di mantenimento dei relativi uffici, che metterà ulteriormente a rischio la sopravvivenza degli otto uffici giudiziari di pace mantenuti dagli enti locali;

VALUTATO che:
- al fine di autorizzare la Regione a contribuire alle spese di funzionamento degli uffici del giudice di pace assunte dagli enti locali a proprio totale carico ai sensi dell'articolo 3 del decreto legislativo n. 156 del 2012, l'articolo 4 della legge regionale di stabilità 2018 ha introdotto un contributo regionale di euro 200.000 per le spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia degli uffici giudiziari di pace mantenuti dagli enti locali;
- tuttavia, l'intervento regionale, per quanto utile a prevenire la chiusura di altri uffici giudiziari di pace attualmente mantenuti dagli enti locali, non appare sufficiente a porre rimedio agli effetti complessivi della revisione degli uffici giudiziari operata dal decreto legislativo n. 156 del 2012;

PRESO ATTO che:
- l'articolo 117, comma 2, lettera l), della Costituzione riconosce al legislatore statale la potestà esclusiva in materia di giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale e giustizia amministrativa;
- l'articolo 116 della Costituzione, dopo il riconoscimento della specialità delle Regioni Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta, che "dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale", prevede, al comma 3, che "ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni" con legge dello Stato, su iniziativa della regione interessata, sentiti gli enti locali, approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti sulla base di intesa fra lo Stato e la regione interessata;
- l'articolo 5 dello Statuto sardo prevede la potestà legislativa integrativo-attuativa della Regione al fine di "adattare" le disposizioni delle leggi dello Stato "alle sue particolari esigenze" e l'articolo 6 stabilisce che la Regione esercita le funzioni amministrative nelle materie nelle quali ha potestà legislativa a norma degli articoli 3 e 4 e le funzioni amministrative che le siano delegate dallo Stato;

CONSIDERATO che:
- relativamente al cosiddetto "regionalismo differenziato" di cui all'articolo 116, comma 3, della Costituzione, la dottrina si è divisa tra coloro i quali (ad esempio: G. Pastori, "La nuova specialità", in Le Regioni, 2001; D. Galliani, "All'interno del titolo V: le ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia di cui all'art. 116.3 Cost. riguardano anche le regioni a statuto speciale?", 2003) sostengono che si applichi tanto alle regioni ordinarie quanto alle regioni a statuto speciale in forza della clausola di favor contenuta nell'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 (secondo la quale "sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della … legge costituzionale si applicano anche alle regioni a statuto speciale ... per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite") e quanti, invece, (ad esempio: F. Palermo "Il regionalismo differenziato", in T. Groppi, M. Olivetti (a cura di) "La repubblica delle autonomie", Giappichelli, Torino, 2003; A. Ruggeri - C. Salazar, "La specialità regionale dopo la riforma del Titolo V", 2003) sostengono che sia il tenore testuale dell'articolo 116, comma 3, che la sua ratio ne escludano l'estensione alle regioni a statuto speciale;
- del resto (come osserva A. Morrone, "Il regionalismo differenziato. Commento all'art. 116, comma 3, della Costituzione", in Federalismo fiscale, rivista di diritto ed economia, 1/2007), coloro che criticano la lettura estensiva di tale disposizione mettono in rilievo la scarsa utilità per le regioni speciali di avvalersi della strada tracciata dall'articolo 116, comma 3, della Costituzione anziché puntare direttamente alla revisione degli statuti di autonomia e al varo delle norme di attuazione dello statuto;
- in proposito, la Corte costituzionale ha costantemente affermato che le norme di attuazione degli statuti delle regioni speciali possono avere anche un contenuto praeter legem, integrativo delle norme statutarie, con l'unico "limite della corrispondenza alle norme e alla finalità di attuazione dello statuto, nel contesto del principio di autonomia regionale" (C. Cost., sent. n. 212/1984 e n. 20/1956);
- in quest'ottica, le norme di attuazione dello statuto rappresentano lo strumento attraverso il quale si può dare corpo alle aspirazioni, agli aneliti contenuti nello statuto e radicati nella storia e nelle radici della specialità regionale, predisponendo moduli organizzativi e funzionali, che, tra le realizzazioni astrattamente possibili, specificano ed integrano i principi enunciati nello statuto stesso (C. Cost., sent. n. 316/2004);
- il fatto che l'articolo 117, comma 2, lettera l), della Costituzione riconosca al legislatore statale la potestà esclusiva in materia di giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale e giustizia amministrativa non rappresenta, in tal senso, un limite, poiché la Consulta, con la sentenza n. 51/2006, ha ribadito che il riparto delle competenze legislative, individuato nell'articolo 117 della Costituzione, deve essere riferito ai soli rapporti tra lo Stato e le regioni ad autonomia ordinaria, salva l'applicazione dell'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 per le parti in cui le regioni ordinarie dispongano, sulla base del nuovo titolo V, di maggiori poteri rispetto alle regioni ad autonomia speciale;
- le ragioni che condussero alla nascita delle regioni a statuto speciale possono considerarsi ancora attuali e, per la specialità della Regione Sardegna, ad essere determinante, oltre all'esigenza di garantire una maggiore autonomia in rapporto alla presenza di minoranze linguistiche e di peculiari tradizioni culturali locali da salvaguardare e valorizzare, è stata la condizione di insularità, alla quale conseguono la maggiore esposizione a fenomeni migratori e di spopolamento delle zone interne e le carenze infrastrutturali e di comunicazione suscettibili di compromettere la possibilità per i residenti di fruire dei servizi pubblici;
- sotto questo profilo, la chiusura degli uffici giudiziari di prossimità ha arrecato un ulteriore pregiudizio al territorio regionale, in particolare nelle aree interne, progressivamente private di importanti servizi pubblici con la soppressione dei vari presidi statali;
- difatti, come già rilevato, la revisione della geografia giudiziaria, aumentando le distanze tra i singoli presidi ha accentuato, di fatto, il costo di fruizione dei servizi giudiziari per i cittadini, e ciò vale soprattutto in un contesto quale quello sardo, ancora caratterizzato da gravissimi deficit della rete dei trasporti;

RITENUTO che:
- il servizio giustizia sia essenziale per garantire l'ordinato svolgimento dei rapporti sociali e costituisca un fattore determinante per promuovere la produttività e la competitività del sistema economico sardo;
- il servizio di giustizia di pace, in quanto servizio per sua natura prossimo ai cittadini, è senz'altro di interesse per l'autonomia speciale regionale;
- un'efficiente organizzazione amministrativa e gestione del personale amministrativo degli uffici giudiziari di pace rappresenti una condizione fondamentale per garantire la qualità del servizio giustizia e ridurne i costi;
- la Regione, anziché limitarsi a contribuire economicamente al mantenimento, da parte degli enti locali, degli uffici giudiziari di pace salvati dalla soppressione, possa svolgere un ruolo da protagonista o almeno da comprimaria nella promozione del ritorno a una giustizia di pace capillarmente e razionalmente diffusa sul territorio in rapporto alle reali e concrete esigenze e caratteristiche geografiche, sociali ed economiche delle diverse aree;
- una più razionale distribuzione degli uffici giudiziari di pace sul territorio regionale sia suscettibile di offrire un contributo alla diminuzione dei tempi del contenzioso e alla migliore fruibilità del servizio giustizia, a vantaggio dei cittadini e delle imprese;
- per consentire alla Regione di realizzare siffatto risultato, garantendo sistematicamente le risorse necessarie e adottando atti e misure organizzative funzionali a un efficace ed efficiente esercizio dell'attività giudiziaria di pace, possa essere utilizzato lo strumento delle norme di attuazione dello statuto, considerato che la Corte costituzionale ha riconosciuto che le norme di attuazione possono anche integrare gli statuti speciali e che la finalità perseguita nel caso di specie si accorda perfettamente con le ragioni che hanno giustificato il riconoscimento dell'autonomia speciale della Sardegna e con i principi che permeano lo statuto;
- attraverso le norme di attuazione dello statuto la Regione possa esercitare la potestà legislativa ed esercitare le funzioni e i compiti amministrativi connessi all'"organizzazione della giustizia di pace", con particolare riferimento, secondo l'interpretazione prevalente della formula di cui all'articolo 116, comma 3, della Costituzione accolta dalla dottrina, alla dislocazione delle sedi e degli uffici dei giudici di pace e all'attività amministrativa e organizzativa di supporto agli uffici stessi, compresa la gestione giuridica ed economica del personale amministrativo assegnato agli uffici del territorio regionale, destinato ad essere inquadrato nel ruolo del personale della Regione, e l'eventuale gestione degli immobili destinati all'esercizio delle funzioni delegate e fornitura delle relative attrezzature, arredi e beni strumentali,

impegna il Presidente della Regione e la Giunta regionale

a verificare la sussistenza dei presupposti per promuovere la presentazione di uno schema di norme di attuazione dello statuto per il conferimento alla Regione delle funzioni e dei compiti amministrativi e delle risorse finanziarie relative all'organizzazione della giustizia di pace, con particolare riferimento alla dislocazione delle sedi e degli uffici dei giudici di pace e all'attività amministrativa e organizzativa di supporto agli uffici stessi, compresa la gestione giuridica ed economica del personale amministrativo assegnato agli uffici del territorio regionale, da inquadrare nel ruolo del personale della Regione, e l'eventuale gestione degli immobili destinati all'esercizio delle funzioni delegate e fornitura delle relative attrezzature, arredi e beni strumentali.

Cagliari, 20 marzo 2018